سرنوشت بررسی لایحه بودجه در هاله ای از ابهام!

بودجه 1402 در کشوی میز قالیباف!

طبق عرف قدیمی و براساس قانون، دولت باید نیمه اول آبان‌ماه بودجه شرکت‌های دولتی و نیمه اول آذرماه بودجه عمومی را تحویل مجلس بدهد. حالا پس از کش‌وقوس‌های فراوان، بدون اینکه دولتی‌ها چیزی بگویند دیروز محمدرضا میرتاج‌الدینی، عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس گفته است دولت لایحه بودجه 1402 را عصر روز دوشنبه (5 دی) به مجلس شورای اسلامی ارسال کرده است.

اما حالا بخش دیگری از عرف قدیمی هم رعایت نشده، موضوع از این قرار است که هر وقت دولت بخواهد لایحه بودجه را تقدیم مجلس کند، این اتفاق به‌صورت رسمی و در جلسه علنی مجلس می‌افتد اما ارسال بی‌سروصدای لایحه به مجلس نشان می‌دهد باید حرف و حدیث‌هایی درخصوص لایحه بودجه بین دولت و مجلس وجود داشته باشد. این موضوع را حالا سیدنظام موسوی، سخنگوی هیات‌رئیسه مجلس شورای اسلامی به رسانه‌ها گفته است. وی می‌گوید با تصمیم هیات‌رئیسه مجلس تا زمانی که تکلیف برنامه هفتم مشخص نشود، لایحه بودجه ۱۴۰۲ اعلام وصول نخواهد شد.

به گفته وی، رئیس‌جمهور در نامه‌ای به مجلس به‌صورت رسمی لایحه بودجه ۱۴۰۲ را ارسال کرده منتها طبق قانون، باید دولت ابتدا لایحه برنامه هفتم را به مجلس تقدیم کند و بعد از آن مجلس لایحه بودجه سال آینده را اعلام وصول کند. این نماینده مجلس با پرده‌برداری از سخنان قدیمی قالیباف که گفته می‌شود طی سه نامه به آیت‌الله رئیسی اعلام کرده، بیان می‌دارد که محمدباقر قالیباف همچنان بر سر حرف اول خود یعنی اول اعلام وصول برنامه هفتم و بعد لایحه بودجه، می‌گوید با تصمیم هیات‌رئیسه مجلس تا زمانی که تکلیف برنامه هفتم مشخص نشود، لایحه بودجه ۱۴۰۲ اعلام وصول نمی‌شود.

بودجه 2000 هزار میلیارد تومانی

پیگیری خبرنگار ما از برخی نمایندگان مجلس حکایت از آن دارد که اغلب نمایندگان مجلس اطلاعی از جزئیات لایحه بودجه 1402 ندارند. به نظر می‌رسد رئیس مجلس سر حرف خود محکم ایستاده و لایحه را در کشوی میز خود حبس کرده و قرار نیست لایحه در اختیار نمایندگان قرار بگیرد. گرچه لایحه به رویت نمایندگان نرسیده، براساس برخی اظهارات مسئولان دولتی و مجلسی‌ها ارقام بودجه را می‌توان حدس زد.

ازجمله مهم‌ترین ارقامی که از لایحه بودجه 1402 تاکنون به‌طور رسمی مشخص شده، رقم کل بودجه سال آینده است. براساس اظهارات مسئولان دولتی ازجمله وزیر اقتصاد و برخی نمایندگان مجلس، سقف منابع عمومی دولت در بودجه سال آینده رقمی حدود 2000 هزار میلیارد تومان خواهد بود.

افزایش سقف 45 درصدی بودجه؟

همزمان با اعلام سقف بودجه برخی از رسانه‌ها با مقایسه سقف 1400 هزار میلیارد تومانی بودجه عمومی سال 1401 و سقف 2000 هزار میلیارد تومانی بودجه پیشنهادی سال 1402 نتیجه گرفتند که دولت سیزدهم سقف بودجه سال آینده را نسبت به لایحه بودجه سال 1401، بیش از 600 هزار میلیارد تومان معادل 45 درصد افزایش داده و در مقایسه با آخرین لایحه بودجه‌ای که حسن روحانی به مجلس فرستاد، بیش از دو برابر شده است.

اما نگاهی به اظهارات وزیر اقتصاد نشان می‌دهد افزایش 45 درصدی سقف بودجه نمی‌تواند نتیجه‌گیری دقیقی باشد. چراکه طبق گفته‌های احسان خاندوزی، در راستای شفاف‌سازی بودجه، آن چیزی که تحت عنوان تبصره 14 (منابع و مصارف قانون هدفمندی) شناخته می‌شد و بیرون از سقف یا سرجمع منابع عمومی دولت بود و به نوعی پنهان شده بود، آن میزان درآمد و هزینه‌هایی که باید داخل سقف منابع و مصارف عمومی بودجه قرار می‌گرفت، بخشی از آنها وارد بخش اصلی لایحه بودجه 1402 شده است.

بر این اساس تبصره 14 و هدفمندی یارانه‌ها بسیار دقیق‌تر و شفاف‌تر شده‌اند. به عبارتی، آنچه از اظهارات احسان خاندوزی برداشت می‌شود این است که افزایش سقف بودجه عمومی پیشنهادی دولت برای سال 1402 می‌تواند ناشی از آوردن تبصره 14 در سرجمع بودجه عمومی باشد. توجه داشته باشیم رقم منابع و مصارف تبصره 14 در سال جاری بیش از 636 هزار میلیارد تومان بوده است. بر این اساس اگر این حدس و گمان درست باشد دولت تغییرات چندانی در بودجه عمومی انجام نداده و همچنین تغییرات در قیمت حامل‌های انرژی و یارانه‌ها هم ناچیز بوده است.

البته توجه داشته باشیم وزیر اقتصاد در بیان شفاف‌سازی بودجه تبصره 14 می‌گوید «بخشی از آنها (تبصره 14) وارد بخش اصلی لایحه بودجه 1402 شده است.» با در نظر گرفتن این موضوع شاید افزایش سقف بودجه سال آتی حول‌وحوش 20 درصد باشد.

البته با توجه به تورم بالای 40 درصدی کشور طی دو سال اخیر، افزایش سقف بودجه چندان هم بیراه نیست و انتظاری جز این هم نمی‌شود از دولت داشت. اما مساله مهم در اینجا این است که 1. دولت اولا تا جایی که می‌تواند باید هزینه‌های زائد، کمک‌های پرداختی به صندوق‌های بازنشستگی و امثال آن را کنترل کند و 2. نکته دوم اینکه، اگر کاهش هزینه‌های دولت از طریق کاهش بودجه عمرانی رخ دهد، این اتفاق می‌تواند به رکود در کشور دامن بزند.

2 تغییر مهم در لایحه 1402

طبق اظهارات وزیر اقتصاد، لایحه بودجه مشتمل بر 20 تبصره و مجموعه‌ای از جداول کلان و ردیف‌های خرد است. گفته می‌شود این تبصره‌ها بسیار مفصل‌تر از سال‌های گذشته و به تفصیل در ریزردیف‌ها آمده و به همین جهت کمی زمان‌بر شده است. طبق اظهارات خاندوزی، لایحه بودجه 1402 دو تغییر مهم داشته است. نکته‌ اول اینکه احکام سالانه از احکام دائمی تفکیک شده و مشخصا مقابل هر حکم نوشته شده که آیا این حکم می‌تواند به‌عنوان یک حکم قانونی دائمی وارد قانون تنظیم مقررات وارد شود یا خیر، که دیگر هر سال نیاز نباشد تا حجم زیادی از احکام تفصیلی به لایحه بودجه الحاق شود و لایحه بودجه را پرحجم‌تر کند و فقط آن مواردی که نیازمند به اجازه سنواتی یک‌ساله هستند مشخص شده است.

نکته دوم هم اینکه رویکرد تدوین لایحه بودجه 1402، توجه بیشتر به درآمدهای پایدار، مولدسازی اموال غیرمولد و ناکارآمد دستگاه‌های دولتی، کاهش کسری بودجه از طریق این درآمد‌های پایدار بوده است. دولتمردان مدعی هستند که وقتی مردم اعداد و ارقام نهایی ببینند، تغییر جهت‌گیری جدی نسبت به سنوات گذشته را حس خواهند کرد که البته باید منتظر بمانیم و صحت‌وسقم آن مورد ارزیابی قرار گیرد.

درآمد مالیاتی 800 هزار میلیارد تومانی!

یکی دیگر از ارقام بسیار مهم در لایحه بودجه، ارقام سالانه درآمدهای مالیاتی است. درآمد مالیاتی از سویی برای دولت بهترین درآمد بوده و به دلیل اینکه جزء منابع مالی پایدار محسوب می‌شود، دولت‌ها علاقه‌مند به دریافت آن هستند. اما در سویی دیگر، از آنجایی که بخش عمده درآمدهای مالیاتی در ایران از بخش مولد و کالا و خدمات دریافت می‌شود، همواره فعالان اقتصادی حواس‌شان به اعداد و ارقام مالیات هست. برخی حدس و گمان‌ها حکایت از آن دارد که دولت احتمالا رقم درآمدهای مالیاتی در لایحه سال آینده را حدود 800 هزار میلیارد تومان در نظر خواهد گرفت.

اما این عدد چقدر واقعیت دارد. یک بررسی کلی نشان می‌دهد در هشت‌ماهه نخست امسال درآمد مالیاتی دولت بدون در نظر گرفتن درآمدهای گمرکی حدود 311 هزار میلیارد تومان بوده است. به عبارتی امسال دولت ماهانه 39 هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی داشته است. بررسی‌ها نشان می‌دهد رقم درآمد ماهانه دولت در سال 99 حدود 15 و در سال 1400 این رقم 25 هزار میلیارد تومان بوده است. به عبارتی درآمد ماهانه دولت (بدون در نظر گرفتن درآمد گمرکی) طی سه سال اخیر به‌طور میانگین رشد 60 درصدی داشته است. براین اساس اگر نرخ 60 درصدی را در نظر بگیریم رقم درآمد مالیاتی دولت بدون در نظر گرفتن درآمد گمرکی (مالیات بر واردات) سال آینده با الگوی دو سال قبل می‌تواند به 744 هزار میلیارد تومان برسد. البته این عدد کمی دور از ذهن به نظر می‌رسد. اما اگر مبنای دولت افزایش مالیات‌ها به اندازه تورم 40درصدی باشد، این مقدار به 655 هزار میلیارد تومان در سال آینده خواهد رسید که با در نظر گرفتن رقم 100 هزار میلیارد تومان درآمد مالیات بر واردات، کل درآمد مالیاتی دولت حدود 755 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. با این حساب اگر دولت 800 هزار میلیارد تومان را پیشنهاد دهد، به احتمال زیاد با بالا و پایین شدن ارقام بین درآمد مالیاتی سازمان امور مالیاتی و درآمد گمرکی تعیین خواهد شد.

کاهش 7 درصدی مالیات شرکت‌ها

اگر نگاه هر چند کوتاهی هم به ترکیب درآمدهای مالیاتی ایران داشته باشیم، برخلاف کشورهای توسعه‌یافته دنیا که در آنها بخش عمده بار و فشار مالیاتی بر دوش اشخاص حقیقی بوده، اما در کشورمان این فشار مالیاتی بر دوش حقوق‌بگیران رسمی، شرکت‌ها، مالیات بر کالا و خدمات است. این فشار سال‌های سال مورد اعتراض شرکت‌ها بوده است. مدیران شرکت‌ها می‌گویند آنان علاوه‌بر مالیات، بخش قابل‌توجهی از درآمد خود را نیز صرف پرداخت حق بیمه، سهم تامین اجتماعی و چند عوارض دولتی می‌کنند. این درحالی است که اشخاص حقیقی چندان دغدغه پرداخت مالیات ندارد. به عبارتی، چون در ایران توجه چندانی روی پایه‌های مالیاتی همچون مالیات بر مجموع درآمد، مالیات بر ملّاکی و مالیات بر سود فعالیت‌های سرمایه‌گذاری و عایدی سرمایه نشده، فشار عمده مالیاتی روی بخش مولد اقتصاد است.

اما طی دو سال اخیر دولت سیزدهم اقدامات قابل‌تقدیری در این حوزه انجام داده است، به‌طوری‌که در قانون بودجه سال 1401 دولت به پیشنهاد وزارت اقتصاد 5 واحد درصد از مالیات شرکت‌های تولیدی را کاهش داد و به گفته احسان خاندوزی، امسال نیز وزارت اقتصاد پیشنهاد کاهش 2 واحد درصدی مالیات شرکت‌های تولیدی را در بودجه مطرح کرده است که اگر به تصویب مجلس برسد، طی دو سال نرخ مالیات شرکت‌ها کاهش 7 درصدی را تجربه خواهد کرد. این اقدام قابل‌تقدیر قطعا به سود بخش مولد اقتصاد ایران تمام خواهد شد. اما سوالی که در اینجا مطرح می‌شود این است که دولت ضرر ناشی از کاهش مالیات شرکت‌ها را از کجا تامین خواهد کرد؟ براساس اظهارات وزیر اقتصاد و رئیس سازمان امور مالیاتی، دولت این کاهش درآمد را از طریق کشف فرارهای مالیاتی و کشف مودیان جدید مالیاتی که تاکنون اظهارنامه مالیاتی نداشته اما مقادیر قابل‌توجهی درآمد دارند، تامین کرده است. آمارها نشان می‌دهد دولت در این موضوع موفق عمل کرده، به‌طوری که در هشت‌ماهه نخست امسال حدود 70درصد از کل درآمد مالیاتی سازمان امور مالیاتی (بدون درآمد گمرکی) محقق شده است.

دلار چند؟

ازجمله حدس و گمان‌های دیگری که درخصوص لایحه بودجه سال 1402 مطرح شده، نرخ 26 تا 28 هزار تومانی تسعیر نرخ دلار است. برخی‌ها می‌گویند فاصله چشمگیری که این نرخ با نرخ ارز بازار و حتی نرخ ارز مبادله‌ای دارد، پیشنهاد آن از سوی دولت بعید است. اما برخی دیگر نیز معتقدند با تجربه سال‌های قبل، بعید نیست دولت این نرخ را به‌عنوان نرخ تسعیر سال آینده پیشنهاد بدهد.

نفت در بودجه 1402

حدس و گمان‌های اولیه از نفت در لایحه بودجه سال 1402 این است که دولت فروش روزانه ۱,۴ میلیون بشکه به قیمت 80 دلار را پیشنهاد بدهد. البته با اتفاقات یک‌سال اخیر ازجمله جنگ روسیه-اوکراین این ارقام چندان دور از ذهن نیست اما به نظر می‌رسد اگر حتی یک درصد هم امکان اتفاق دیگری در دنیا وجود داشته باشد که منجر به کاهش قیمت نفت شود، لازم است دولت ریسک زیادی را به بودجه تحمیل نکرده و اعداد و ارقام واقعی پیشنهاد دهد تا منابع بودجه به صورت موهوم رشد نکند که این اتفاق منجر به تشدید کسری بودجه خواهد شد. برخی از کارشناسان می‌گویند حتی فروش رقم ۱,۴ میلیون بشکه در روز نیز با تحریم‌های فعلی شاید دور از ذهن باشد اما نمایندگان مجلس نیز اظهارنظر متفاوت و متناقضی دارند. جبار کوچکی‌نژاد، نماینده رشت و عضو کمیسیون برنامه، بودجه و محاسبات مجلس می‌گوید تحقق فروش ۱,۴ میلیون بشکه در روز دور از تصور است. تحریم‌های جدیدی علیه کشور اعمال شده است و قطعا در زمینه فروش نفت با مشکل مواجه می‌شویم. این عضو کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس می‌گوید در حال حاضر فروش نفت حدود ۹۰۰ هزار تا یک میلیون بشکه در روز است. دولت باید بودجه را واقعی ببیند. اما مهرداد گودرزوند چگینی، نایب‌رئیس کمیسیون برنامه و بودجه مجلس در گفت‌وگو با روزنامه دنیای اقتصاد، برخلاف نظر جبار کوچکی‌نژاد، معتقد است براساس آمار وزارت نفت در ماه آبان توانستیم ۱,۲ میلیون بشکه نفت در روز بفروشیم. به نظر می‌رسد شاهد افزایش فروش نفت در ماه‌های باقی‌مانده سال باشیم و رقم بودجه از محل فروش نفت در ۶ ماه دوم نیز محقق شود.

افزایش 20 درصدی حقوق

یکی از بخش‌های جذاب برای کارکنان دولت و بخش خصوصی، اطلاع از نرخ افزایش دستمزدهاست. برداشتی که از اظهارنظرهای مسئولان دولتی و مجلسی‌ها می‌شود این است که به احتمال زیاد دولت نرخ افزایش حقوق‌ها در سال 1402 را برای کارکنان و بازنشستگان خود حدود 20 درصد تعیین کرده است. اما نگاهی به بخشنامه‌های لایحه بودجه 1402 که چندی پیش منتشر شده نشان می‌دهد این عدد دور از واقعیت نیست. چراکه در بخشی از بخشنامه بودجه 1402 آمده است سقف افزایش ضریب ریالی علی‌الحساب حقوق و دستمزد به‌طور متوسط 20 درصد تعیین می‌شود. البته طبیعی است که این رقم در مجلس می‌تواند بالا و پایین شود.

پیشنهاد هر‌گونه پروژه عمرانی جدید ممنوع

در بخشنامه‌های ابلاغی سازمان برنامه و بودجه درخصوص طرح‌های عمرانی موارد قابل‌تاملی آمده است که به برخی از آنها اشاره می‌شود: 1. طرح‌های عمرانی باید براساس چهارچوب‌های ابلاغی این سازمان ساماندهی و اولویت‌بندی شود. 2. طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای فاقد مجوز ماده (۲۳) قانون الحاق (۲) یا اصلاح مشخصات اصلی طرح‌های دارای مجوز موجود شامل تغییر هر یک از موارد عنوان طرح هدف کمی، طرح حجم عملیات محل اجرا و مشخصات فنی، بدون اخذ مجوز مورد اشاره امکان درج در لوایح بودجه سنواتی را ندارند و در‌صورتی که در سنوات گذشته در قوانین بودجه درج شده باشند باید حذف گردند. 3. پیش‌بینی اعتبار برای خرید خودروهای سواری داخلی به استثنا دستگاه‌های جدیدالتاسیس یا جایگزینی با خودروهای فرسوده و خودروهای خارجی ممنوع می‌باشد. علاوه‌بر ممنوعیت موضوع ماده (۲۳) قانون مدیریت خدمات کشوری هرگونه پیش‌بینی اعتبار برای احداث و خرید ساختمان‌های جدید اداری توسط دستگاه‌های اجرایی بدون بار مالی ممنوع می‌باشد. 4. پیشنهاد طرح و پروژه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای جدید ممنوع است.

واگذاری اغلب پروژه‌های دولتی به بخش خصوصی

در بخشی از بخشنامه‌های لایحه بودجه 1402 آمده است: «کلیه دستگاه‌های اجرایی و شرکت‌های دولتی مکلفند ضمن پیشنهاد تبصره‌ها از طریق وزارتخانه ذی‌ربط و تکمیل سامانه بودجه، برنامه خود برای عملیاتی نمودن مشارکت عمومی و خصوصی را به همراه الزامات و منابع مورد‌نیاز آن به سازمان پیشنهاد نماید. دستگاه‌های اجرایی مکلفند بهره‌برداری و اداره واحدهای عملیاتی خود اعم از اقتصادی، اجتماعی فرهنگی و خدماتی و طرح‌های پروژه‌های تکمیل‌شده و آماده بهره‌برداری را از طریق قراردادهای مشارکت عمومی و خصوصی مانند اجاره بلندمدت یا واگذاری مدیریت به‌صورت خودگردان یا با پرداخت هزینه سرانه خدمات به بخش غیردولتی واگذار نمایند و اطلاعات آن را در پیشنهاد برنامه مشارکت عمومی و خصوصی به سازمان معرفی نمایند. مصرف درآمد یا به‌کارگیری وجوه عمومی در پروژه‌های یاد‌شده منوط به معرفی به سازمان است.»

قیمت حامل‌های انرژی نامعلوم

قیمت بنزین و حامل‌های انرژی یکی دیگر از موارد مهم در بودجه سالانه است. به‌جز مردم، بورسی‌ها و سهامداران و فعالان اقتصادی نیز در فصل بودجه به دنبال اطلاع از تغییرات قیمت‌ها به‌ویژه در بخش صنایع هستند. اما تا این لحظه هیچ عدد و رقمی از جزئیات حامل‌های انرژی در سال آینده منتشر نشده است.

اقدام مثبت دولت در کنترل و شفاف‌سازی هزینه‌ها

یکی از بخش‌هایی که در اصلاح ساختار بودجه خیلی روی آن تاکید می‌شود، کنترل هزینه‌ها از طریق شفاف‌سازی است. کارشناسان اقتصادی معتقدند دولت در اصلاح ساختار بودجه باید به‌سمت بودجه مبتنی‌بر عملکرد و استفاده از منطق قیمت تمام‌شده برود. آنچه در بخشنامه‌های لایحه بودجه 1402 آمده، ظاهرا دولت اراده جدی برای اجرای این طرح دارد. چراکه در جای جای بخشنامه‌های مربوط به بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی آمده است که در بودجه سال آینده ضروری است شرکت‌ها و دستگاه‌ها مجموع هزینه‌های واقعی تولید و خروجی محصول و خدمت را ارائه کرده و در محاسبه قیمت تمام‌شده نیز خروجی‌ها باید علاوه بر هزینه‌های پرسنلی، هزینه‌های مصرفی و تعمیر و نگهداری و هزینه اموال و سرمایه‌ای و ساختمان و ... را محاسبه و لحاظ کنند. آنطور که در بخشنامه‌ها دیده می‌شود اگر بودجه سال 1402 برمبنای این بخشنامه‌ها تهیه شود، بودجه به طور چشمگیری شفاف خواهد شد و جزئیات زیادی از هزینه‌ها و قیمت تمام‌شده در بودجه درج خواهد شد.