233270

فراز‌ و‌ فرود مناطق آزاد ایران

تصویر فراز‌ و‌ فرود مناطق آزاد ایران
تنها کشورهایی در تجربه مناطق آزاد موفق بوده‌اند که از ابتدا دارای طرحی کلان برای اصلاح تمامی ساختار اقتصادی کشور خود بوده‌اند و مناطق آزاد را در همین راستا تأسیس کرده‌اند.

به گزارش پرسون، مظفر جهانگیری، ‌پژوهشگر در یادداشتی نوشت:

«مناطق آزاد» یکی از بارزترین نشانه‌های جهانی‌شدن اقتصاد و کمرنگ‌شدن مرزها هستند. امروزه بسیاری از کشورهای دنیا با وجود تفاوت‌های فاحش در رویکرد و مسلک، بخشی از اراضی خود را به ایجاد مناطق آزاد اختصاص داده‌اند. در ایران نیز نزدیک به سه دهه است که با تدوین و تصویب «قانون تأسیس مناطق آزاد و ویژه اقتصادی» این راه گشوده شده و مناطق آزاد به بخشی رسمی از اقتصاد ایران تبدیل شده‌اند و همه دولت‌های سه دهه گذشته، از دولت «کارگزاران سازندگی» تا دولت «تدبیر و امید»، همواره آن را بخشی از راه‌حل‌های خود برای بهبود شرایط اقتصادی کشور دانسته‌اند. اینک و در آستانه یک تغییر دیگر در چهره دولتمردان ایران، بد نیست با نگاهی به راه پیموده‌شده، ببینیم مناطق آزاد ایران چه جایگاهی دارند.

در اواخر قرن نوزدهم که ملی‌گرایی اروپایی در اوج خود بود و دولت‌های قاره سبز با سخت‌ترین قوانین گمرکی از کارخانه‌های داخلی و اراضی مستعمراتی حمایت می‌کردند، بندر هامبورگ آلمان با ایجاد منطقه‌ای محصور و مجزا از قلمرو آلمان به بازرگانان بین‌المللی اجازه داد با کمترین محدودیت‌های اداری، مالیاتی و گمرکی فعالیت کنند و همین نکته تبادلات بازرگانی و تولید محصول در آنجا را نسبت به سایر نقاط اروپا مقرون‌به‌صرفه کرد. این تجربه موفق کم‌و‌‌بیش در برخی بنادر شمال اروپا تکرار شد، ولی غلبه نگرش‌های ملی‌گرا بر اقتصاد و نیز فرهنگ و شیوه تولید صنعتی آن روزگار، مجال و ضرورت توسعه بیشتر آن را فراهم نمی‌کرد. تثبیت و ترویج مناطق آزاد و تکامل کارکردهای آن، بیشتر ناشی از تحولات جهانی نیمه دوم قرن بیستم به‌شمار می‌رود.

با خاتمه جنگ جهانی دوم، نیازهای بازسازی و توسعه اروپای ویران‌شده کارکرد توسعه‌ای یا ابزاری اقتصاد را در شمایل «استفاده برنامه‌ریزی‌شده از ارزش افزوده حاصل‌شده از تولید و بازرگانی بین‌المللی برای آبادانی مناطق هدف» به‌شدت مطرح کرد. به همین خاطر، روند کاهش مقررات و محدودیت‌های ملی و مرزی انتقال سرمایه شدت گرفت. زمینه دیگر بلوغ مفاهیم و کارکردهای منطقه آزاد، یعنی «استفاده از پتانسیل‌هایی که به دلایل غیر‌اقتصادی در محاق افتاده‌اند» را باید معلول منازعات دوران جنگ سرد دانست. با گسترش امواج ناسیونالیسم و ملی‌گرایی، لازم بود راهکارهایی برای انتقال سرمایه به مناطق کمتر‌توسعه‌یافته در نظر گرفته شود تا از این رهگذر، منابع و مواد خام لازم برای کارخانه‌های غربی فراهم شود و در عین حال با ایجاد اشتغال و توسعه، کشورهای جهان‌سوم در برابر ویروس کمونیسم واکسینه شوند. ایده ایجاد مناطق آزاد برای انتقال سرمایه، راه‌حل مناسبی برای این مشکل بود؛ زیرا به این ترتیب بدون تحریک احساسات ملی‌گرایانه و در عین حال بدون الزام به پذیرفتن تعهدات سنگین در برابر کشور میزبان، سرمایه‌گذاری و تولید کالا اتفاق می‌افتد. در نگاهی گذرا به تاریخچه و تجاربی مانند ایرلند، آمریکای جنوبی، آفریقا و به‌ویژه کشور چین و امیرنشین دوبی، می‌توان مهم‌ترین دلایل توجیهی دولت‌ها برای تأسیس آنها را به شرح زیر در نظر گرفت:

‌*فعال‌کردن پتانسیل‌های ملی یا منطقه‌ای که به دلایل غیر‌اقتصادی متروک شده‌اند.

* ایجاد نقطه تماس مهندسی‌شده برای تبادل پول و کالا بین اقتصاد ملی و اقتصاد بین‌المللی.

* ایجاد آزمایشگاهی برای آزمودن و سنجش سیاست‌ها و رویکردهای نوین اقتصاد ملی و بین‌المللی.

* استفاده از اختلاف معنادار ظرفیت‌های اقتصادی دو طرف یک مرز ( نظریه تراوایی و فشار اسمزی).

مطالعات نشان می‌دهند بدون هیچ‌گونه استثنائی، عامل اصلی موفقیت این مناطق مزیت نسبی آنها به دلیل «کاهش تعمدی قوانین محدودکننده»، «افزایش امنیت سرمایه‌گذاری‌ها»، «امکان‌پذیر‌کردن انتقال» و «به‌کارگیری ظرفیت‌های مازاد منابع اقتصادی» بوده است. اما سیاست ضامن موفقیت یک منطقه آزاد نبوده و نیست؛ گرچه موجد آن بوده باشد. تنها زمانی یک منطقه آزاد می‌تواند به موفقیت خود امیدوار باشد که بتواند در عرصه صادرات کالا و خدمات به سایر کشورها برای خود مزیت خلق کند. در بادی امر، این مزیت از دل سرزمین اصلی بیرون خواهد آمد و در یک رابطه اسمزی باعث جذب سرمایه و فناوری خواهد شد؛ بنابراین یک منطقه آزاد نمی‌تواند همواره به‌عنوان یک منطقه قرنطینه باقی بماند. به تعبیر بانک جهانی در گزارش سال 2008 خود، «کشورهای درحال‌توسعه اگر مناطق آزاد را به‌عنوان موتور توسعه اقتصاد صادرات‌محور و در راستای یک طرح جامع اصلاح اقتصاد ملی نمی‌بینند، بهتر است آنها را به فراموشی بسپارند».

به تعبیر دیگر، تنها کشورهایی در تجربه مناطق آزاد موفق بوده‌اند که از ابتدا دارای طرحی کلان برای اصلاح تمامی ساختار اقتصادی کشور خود بوده‌اند و مناطق آزاد را در همین راستا تأسیس کرده‌اند.

در اواخر دهه 60 خورشیدی، اقتصاد ایران در وضعی خاص به سر می‌برد؛ جنگ تازه به پایان رسیده بود و دولتی متورم و کند باید با درآمدهای نفتی اندک می‌توانست پاسخ‌گوی توقعات مردمی شود که در جست‌وجوی رفاه بودند. با دیدن نخستین نشانه‌های موفقیت و استقبال خارق‌العاده مردم و فعالان اقتصادی از منطقه آزاد کیش، روند تأسیس منطق آزاد شتاب گرفت. در سال 1372 قانون مناطق آزاد تدوین و تصویب شد و دو منطقه چابهار و قشم به کیش پیوستند و پس از آنها، مناطق آزاد انزلی، ارس، اروند و ماکو.

اما کارکرد مناطق هفت‌گانه ابدا شباهتی به ساعت‌های وارداتی نداشت و در سال‌های پس از آن، این مناطق به تدریج در باتلاقی از طرح‌های زیرساختی نیمه‌تمام، سرمایه‌گذاری‌های بلاتکلیف، قاچاق کالا و فساد اداری فرو رفتند‌. برای توضیح این پدیده از سوی دولتمردان متولی و حامیان مناطق آزاد پاسخ‌های متنوعی داده شد که عموما حول محور عدم حمایت کافی، سرمایه‌گذاری ناکافی و دخالت نهادهای غیر‌مربوط می‌چرخند، اما شاید پاسخ درست‌تر و کامل‌تر این باشد که «‌مناطق آزاد صنعتی - تجاری در ایران امکان موفقیت نداشتند؛ زیرا نه مستقل بودند، نه آزاد بودند، نه صنعتی، نه تجاری».

زمینه لازم برای بروز تخلفات در مناطق آزاد توسط قانون تأسیس مناطق آزاد ایجاد شد؛ متنی کلیشه‌ای به سبک و سیاق همه متون توسعه‌ای دهه 60 میلادی «... به منظور تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی... –‌ماده یک قانون تأسیس مناطق آزاد‌- 1372».

خواندن این متن حماسی حداقل پرسشی که به ذهن متبادر می‌کند، این است که چگونه می‌شود اهدافی که سال‌هاست از سوی دولت‌ها با آن همه امکانات دنبال می‌شود و به جایی نرسیده است، با وضع این قانون در تکه‌زمینی در دوردست‌ترین جزایر و بنادر ایران محقق شود؟ پرسش دوم این است که هر قانون برای تحقق اهداف خود به منابعی نیاز دارد؛ منابع لازم برای اجرای این قانون کجا بود؟

واقعیت این است که با توجه به قلت منابع دولتی و فقدان قدرت ریسک‌پذیری برای سپردن مدیریت مناطق آزاد به دست بخش خصوصی، طبق معمول برای هر دو پرسش یاد‌شده بیراهه‌ای به‌عنوان پاسخ در نظر گرفته شد. در آیین‌نامه اجرائی قانون مذکور، مقرر شد هر واردکننده‌ای که کالاهای خود را از گمرک مناطق آزاد ترخیص کند، تخفیفی بگیرد و بخشی از این تخفیف به‌عنوان درآمد‌(!) برای اجرای پروژه‌های عمرانی و امور جاری به مناطق آزاد تعلق بگیرد؛ یعنی بخشی از درآمدهای کشور از شمول حسابرسی خارج و در اختیار مدیران مناطق آزاد قرار گرفت تا فارغ از حسابرسی و دیوان عدالت بتوانند به صلاح‌دید خود در امور مناطق هزینه کنند. فساد و رانتی که تا به امروز در رسانه‌ها سوژه انتقاد به مناطق آزاد شده، عموما ناشی از همین درآمد خارج از شمول بوده است.

این روزنه سبب شد مناطق آزاد به‌رغم عبارات قشنگی که در قانون تأسیس درباره صادرات گفته شده، در عمل تبدیل به دروازه واردات شوند؛ زیرا هر منطقه دم‌و‌دستگاه مفصلی دارد با ده‌ها پروژه عمرانی ریز و درشت که همگی نیازمند پول هستند و پول نیز در گرو واردات! آگاهان به مناطق آزاد می‌دانند چگونه صاحبان کالاهای وارداتی با ارائه تخفیف بیشتر برای ترخیص کالا قانع می‌شدند سر کشتی را از بنادر اصلی به سمت منطقه آزاد بچرخانند. مثلا بار به بندرعباس وارد می‌شد، اما در آنجا بار یک کشتی دیگر می‌شد و به چابهار برده می‌شد تا از طریق گمرک منطقه آزاد چابهار ترخیص شود تا درآمدی نصیب آن شود! حتی در مقاطعی مدیران مناطق سهمیه واردات جذب‌نشده منطقه خود را با گرفتن درصدی به‌عنوان حق‌العمل به هم واگذار می‌کردند!

مناطق آزاد ایران در عمل چیزی هستند شبیه بقیه چیزها در ایران؛ کمی آرزو، کمی تخیل، کمی امکانات، کمی اختیارات و تعداد زیادی کارمند و مدیر. ماجرای «نگرفتن» مناطق آزاد ایران صرفا یک ناکامی اداری و مدیریتی نبوده و تنها ناشی از آن هم نیست.

نگاهی به تاریخ برآمدن و توسعه مناطق آزاد موفق جهان حاکی از آن است که توفیق آنان در گرو آن بوده که چیزی را عرضه کرده‌اند که در اطرافشان پیدا نمی‌شد یا حداقل به قیمت ارزان پیدا نمی‌شد. آیا مناطق آزاد ایران توانسته‌اند کارگرانی ارزان‌تر از جنوب شرق آسیا، خدمات و تأسیساتی ارزان‌تر از چین و هند، آزادی‌هایی ارزان‌تر از دوبی و هنگ‌کنگ، زمینی ارزان‌تر از برزیل، آفریقا و‌... برای سرمایه‌گذار فرضی فراهم کنند؟ آیا توانسته‌اند منابع مالی با نرخ‌هایی شبیه نرخ‌های بین‌المللی برای سرمایه‌گذاران فراهم کنند؟ با خودمان تعارف نکنیم، اگر روزی یکی از این ارزانی‌ها نثار سرمایه‌گذاران بین‌المللی شد، آن روز مناطق آزاد ایران تأسیس خواهند شد.

منبع: شرق

| 233270